handicap, handicap,handicap,handicap,handicap,handicap,handicap,handicap,handicap,
RETOUR DOSSIERExposé des motifs - 10 décembre 2003
AVANT-PROJET DE LOI POUR L’EGALITE DES DROITS ET DES CHANCES
DES PERSONNES HANDICAPEES
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La loi d’orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975 avait pour ambition de former un ensemble cohérent de droits, de services, de prestations, de procédures et d’institutions couvrant les principaux aspects de la vie des personnes handicapées. Elle avait donné force à cet ensemble en créant une obligation nationale de solidarité à leur égard.
Cette impulsion initiale a été relayée par différentes lois relatives à l’emploi (loi du 10 juillet 1987), à l’éducation (loi du 10 juillet 1989) et à l’accessibilité de différents lieux (loi du 13 juillet 1991). La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 a étendu encore les domaines dans lesquels doit s’exercer l’obligation nationale de solidarité et posé le principe d’un droit à compensation des conséquences du handicap. La loi du 4 mars 2002, relative aux droits des malades et à la qualité du système de soins, a elle-même réaffirmé que « toute personne handicapée a droit, quelle que soit la cause de sa déficience, à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale » en même temps qu’elle a élargi les missions du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) et en a renouvelé la composition.
Par ailleurs, la loi d’orientation de 1975 modifiée a été, à la faveur des travaux de codification (nouveau code de l’action sociale et des familles), redistribuée dans sept codes, ce qui témoigne de l’implication des différents départements ministériels et de la prise en compte du handicap dans tous les domaines de l’action publique.
Enfin, la France a adhéré à plusieurs textes européens et internationaux dont l’objectif majeur est de prohiber toute forme de discrimination du fait du handicap.
Aujourd’hui - près de trente ans plus tard – on mesure l’impact de la loi fondatrice de 1975 sur la mobilisation de la société toute entière pour la cause des personnes handicapées. L’effort de la nation en leur direction, quel que soit le régime dont elles relèvent, représentait, en 2001, 1,7% du PIB, soit 6,1% des prestations de protection sociale. Près de 14 milliards d’euros sont consacrés aux personnes handicapées relevant de la loi de 1975.
Pour cette catégorie-là de personnes handicapées, qui bénéficient ainsi à juste titre de l’accroissement de la richesse nationale, la dépense a augmenté de 21 % en euros constants depuis 1995.
Cet effort considérable de la nation a permis notamment de garantir des ressources à quelque 760.000 ressortissants de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), d’un montant mensuel moyen de 480 euros, et à 120.000 bénéficiaires de l’allocation d’éducation spéciale (AES) , de financer le besoin en tierce personne de 90.000 personnes handicapées et d’apporter une aide au logement à 160 000 personnes. Elle a également permis de créer quelque 130 000 places pour l’enfance handicapée et 150 000 places d’hébergement, de soins ou de travail dans des établissements pour adultes, notamment en maisons d’accueil spécialisé et dans des centres d’aide par le travail, de développer des services appropriés, en particulier d’auxiliaires de vie ou d’éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD).
Mais des insuffisances, voire des manques graves, subsistent pour tous les types de handicap, qu’ils soient psychique, mental sensoriel ou moteur, sans oublier les polyhandicapés qui, compte tenu de la gravité de leurs déficiences, ne trouvent pas, le plus souvent, l’accueil et l’accompagnement nécessaires.
Des problèmes nouveaux surgissent : grâce aux progrès de la médecine, l’espérance de vie des personnes handicapées augmente de façon significative et des parents inquiets se posent la question du devenir de leurs enfants handicapés vieillissants après leur propre disparition.
Par ailleurs, l’évolution des sciences et techniques ouvre indubitablement de nouvelles perspectives de vie en même temps que celle des mentalités conduit à porter une plus grande attention à tous ceux qui, handicapés ou non, paraissent exclus du mode de vie ordinaire de la société.
La notion de handicap s’en trouve aujourd’hui modifiée. Le handicap suppose toujours une altération anatomique ou fonctionnelle quelle qu’en soit la cause : anomalie congénitale, trouble de développement de l’enfance, maladie, traumatisme. Mais, le regard s’est déplacé vers les difficultés qui en résultent pour les personnes handicapées quant à leur participation à la vie sociale et le rôle que l’environnement peut jouer dans l’aggravation ou l’atténuation de ces difficultés. L’organisation mondiale de la santé (OMS) en a pris acte dans sa nouvelle classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé.
I
LES PRINCIPES DE LA RÉFORME
Le principe général de non-discrimination oblige la collectivité nationale à garantir les conditions de l’égalité des droits et des chances à tous les citoyens, notamment aux personnes handicapées, quelle que soit la nature de leur handicap. Il implique que la nouvelle législation organise de manière systématique l’accès des personnes handicapées au droit commun, qu’elle adapte celui-ci ou le complète par des dispositifs spécifiques afin de garantir, en toutes circonstances, une réelle égalité d’accès aux soins, au logement, à l’école, à la formation, à l’emploi, à la cité et de reconnaître ainsi la pleine citoyenneté des personnes handicapées.
Le projet de loi nourrit l’ambition de concrétiser l’égalité des droits et des chances des personnes handicapées selon trois axes de réforme :
• garantir aux personnes handicapées le libre choix de leur projet de vie grâce à la compensation des conséquences de leur handicap et à un revenu d’existence favorisant une vie autonome digne ;
• permettre une participation effective des personnes handicapées à la vie sociale grâce à l’organisation de la cité autour du principe d’accessibilité généralisée, qu’il s’agisse de l’école, de l’emploi, des transports, du cadre bâti ou encore de la culture et des loisirs ;
• placer la personne handicapée au centre des dispositifs qui la concernent en substituant une logique de service à une logique administrative.
Le financement des droits nouveaux inscrits dans ce projet de loi sera assuré en totalité par une partie des ressources mobilisées grâce à la suppression d’un jour férié. Ces moyens financiers supplémentaires seront affectés à la future Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA) qui en garantira l’utilisation exclusive au bénéfice des personnes handicapées et des personnes âgées.
Une mission préparatoire à la mise en œuvre opérationnelle de ce dispositif est actuellement menée, en concertation, avec les élus départementaux, les organismes de protection sociale, les partenaires sociaux et les associations. Elle proposera notamment l’articulation des compétences entre l’Etat et les départements la mieux adaptée au regard des missions dévolues à la CNSA.
Pour cette raison, le projet de loi pour l’égalité des droits et des chances des personnes handicapées ne contient, au plan institutionnel, aucune disposition susceptible de préempter les décisions qui seront prises à l’issue de ce travail d’expertise. Autant que de besoin, les mesures qui en découleraient au plan de la répartition des compétences seront présentées au Parlement dans le courant de l’année 2004.
II
GARANTIR AUX PERSONNES HANDICAPEES LE LIBRE CHOIX DE LEUR PROJET DE VIE
Afin de garantir aux personnes handicapées le libre choix de leur projet de vie, une distinction claire est faite entre la compensation des conséquences de leur handicap et leurs moyens d’existence tirés du travail ou de la solidarité nationale.
1/ Compenser les conséquences du handicap Le droit à la compensation des conséquences du handicap, inscrit dans la loi dite de modernisation sociale, est resté à ce jour sans contenu. Le projet de loi entend donc pallier ce manque en apportant à chaque personne handicapée la réponse appropriée à ses besoins spécifiques, qu’il s’agisse de prestations en nature ou en espèces ou de services d’accompagnement à la vie en milieu ordinaire ou en établissement.
A cet égard, toute personne handicapée aura droit désormais aux aides qui lui auront été reconnues nécessaires pour compenser les conséquences de son handicap : aides humaines ou techniques, aides à l’aménagement du logement, aides juridiques, aide aux aidants ou tout autre type d’aide. Tel est l’objet de la nouvelle prestation de compensation.
Cette prestation pourra continuer à être versée après l’âge de 60 ans à la personne qui en fait le choix. Elle traduira ainsi dans la volonté exprimée par le Premier ministre que la prise en charge de la dépendance ne se heurte pas à des barrières d’âge.
Une compensation aussi adaptée que possible nécessite de définir de nouvelles méthodes d’évaluation du handicap qui permettent, au-delà des limitations fonctionnelles, d’apprécier les aptitudes et les capacités des personnes et de prendre en compte leurs aspirations et celles de leur famille.
2/ Assurer un revenu d’existence
Les personnes handicapées doivent bénéficier de l’ensemble des ressources relevant du droit commun sous réserve des aménagements requis par le handicap.
Le projet de loi met fin à l’ambiguïté qui caractérise l’allocation aux adultes handicapés (AAH), créée en 1975, perçue tantôt comme minimum social, tantôt comme prestation de compensation et, de ce fait, toujours insuffisante pour faire face à la fois aux besoins de la vie courante et aux besoins spécifiques liés à la situation de handicap.
Par ailleurs, les modalités de cumul de l’allocation aux adultes handicapés avec un revenu d’activité sont améliorées pour les personnes handicapées qui peuvent travailler. A cet effet, une fraction seulement des revenus tirés d’une activité professionnelle est prise en compte pour calculer le montant de l’allocation. Ainsi, les personnes handicapées qui occupent des emplois à temps réduit auront la garantie que l’effort consenti pour exercer une activité ne sera pas annulé par une diminution rapide de leurs ressources de solidarité.
3/ Valoriser le travail en centre d’aide par le travail (CAT)
La garantie de ressources aux travailleurs handicapés (GRTH) en CAT voulue par le législateur en 1975 n’a pas tenu ses promesses puisqu’elle ne dépasse pas 60 à 65 % du SMIC. Les travailleurs handicapés n’obtiennent le plus souvent un revenu supérieur que par le cumul de leur GRTH avec leur AAH au détriment d’une juste reconnaissance de leur travail, de leur mobilité professionnelle, mais aussi de la lisibilité du dispositif.
Le nouveau mode de rémunération en CAT vise :
- à introduire une modulation du salaire direct plus respectueuse du travail effectivement produit par les intéressés, incitant à leur promotion dans l’établissement, voire à leur passage en entreprise adaptée ou en milieu ordinaire de travail ;
- à simplifier le dispositif en ne faisant plus apparaître que deux éléments de rémunération, un salaire direct et un complément de rémunération prenant la forme d’une aide au poste financée par l’Etat.
Il impliquera davantage les CAT dans la fixation de la rémunération directe et exigera un suivi plus rigoureux de leurs budgets commerciaux.
III
PERMETTRE UNE MEILLEURE PARTICIPATION A LA VIE SOCIALE
1/ Assurer une véritable intégration scolaire
Le principe de l’obligation éducative inscrit dans la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989 est trop souvent resté lettre morte. Un nombre encore trop important d’enfants et d’adolescents handicapés ne bénéficie aujourd’hui d’aucune prise en charge scolaire. La nouvelle législation consacre le devoir de l’éducation nationale d’accueillir tous les enfants handicapés dans l’école la plus proche de leur domicile ou d’assurer, le cas échéant, leur scolarisation dans des établissements adaptés.
Elle pose le principe d’une prise en charge effective, dès l’école maternelle et sans discontinuité, permettant à l’enfant de suivre le parcours de formation valorisant au mieux ses capacités.
Ce parcours est élaboré de façon individuelle avec les parents et le travail des enseignants est conforté, chaque fois que nécessaire, par des actions médicales et médico-sociales.
2/ Faciliter l’insertion professionnelle
La priorité est donnée, chaque fois que possible, au travail en milieu ordinaire.
Dans cette perspective, la nouvelle législation se donne pour objectif de mobiliser les partenaires sociaux en plaçant l’emploi des personnes handicapées au cœur du dialogue social, notamment à l’occasion des négociations collectives de branche.
Vis à vis des entreprises, la loi entend procéder avant tout par incitation et, si nécessaire, par sanction. Les entreprises doivent réaliser les aménagements raisonnables exigés par la directive des communautés européennes du 27 novembre 2000.
Les entreprises qui embauchent des personnes handicapées au chômage depuis longtemps ou en formation professionnelle, bénéficient d’une modulation de leur contribution en fonction de l’effort accompli. Inversement, celles qui ne consentent aucun effort en matière de recrutement se voient plus sévèrement mises à contribution financièrement.
Pour renforcer la portée et la cohérence de l’action de l’association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), ses modalités d’intervention font désormais l’objet d’une convention d’objectifs pluriannuelle ayant une base législative.
Afin que cet effort soit partagé de manière exemplaire par les collectivités publiques, il est parallèlement prévu la mise en place d’un fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées commun aux trois fonctions publiques.
Par ailleurs, la loi consacre la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées, leur reconnaissant ainsi une place spécifique mais entière dans le milieu de travail ordinaire.
Parallèlement à celui-ci, la loi réaffirme l’utilité du travail en milieu protégé pour certaines personnes handicapées qui ne pourront jamais travailler en milieu ordinaire. Pour d’autres, le travail en milieu protégé doit pouvoir constituer, selon les cas, un refuge ou un tremplin vers le milieu ordinaire, ce qui oblige à proposer des réponses souples, évolutives dans l’espace et dans le temps, adaptées à la personnalité et aux capacités de chaque travailleur handicapé, et à établir des passerelles entre milieux ordinaire et protégé de travail.
En tout état de cause, le statut et la vocation médico-sociale des CAT sont réaffirmés.
3/ Rendre le cadre de vie plus accessible
C’est un impératif démocratique. A cet égard, la nouvelle législation :
- réaffirme l’obligation d’accessibilité à toute personne, quelle que soit la nature de son handicap, des espaces publics, des transports et du cadre bâti neuf ;
- étend cette obligation au cadre bâti existant selon un calendrier adapté à la nature des établissements concernés ou, systématiquement, à l’occasion des opérations de rénovation ou de reconstruction ;
- impose l’inscription d’un volet accessibilité dans les plans de déplacements urbains après consultation des associations représentatives des personnes handicapées.
L’ensemble de ces dispositions est assorti d’incitations et de sanctions. C’est ainsi que l’octroi des aides publiques à l’investissement est subordonné à la production d’une attestation signée par le maître d’ouvrage témoignant du respect des règles d’accessibilité. Par ailleurs, les contrôles sont rendus obligatoires et confiés à des organismes certifiés indépendants. Le non-respect de ces règles peut conduire à la fermeture de l’établissement et des sanctions pénales sont prévues.
IV
PLACER LA PERSONNE HANDICAPEE
AU COEUR DES DISPOSITIFS QUI LA CONCERNENT
La loi propose de réunir l’ensemble des partenaires dans des instances rénovées afin de simplifier les démarches des personnes handicapées et de leur famille et d’améliorer l’efficacité des politiques publiques.
1/ La maison départementale des personnes handicapées Dans chaque département, une maison des personnes handicapées, qui peut être dotée d’antennes locales, constitue le « guichet unique » auprès duquel toute personne handicapée et sa famille doivent pouvoir trouver l’accueil, l’information et les conseils nécessaires et formaliser leurs demandes.
Une équipe pluridisciplinaire prend en compte les aspirations de la personne, procède à l’évaluation de ses aptitudes et de ses besoins et propose un plan personnalisé de compensation à partir duquel sont prises les décisions d’orientation et de financement.
La maison des personnes handicapées assure le suivi de la mise en œuvre des décisions, l’accompagnement et les médiations éventuelles. A cette fin, un interlocuteur unique prend en charge les démarches complexes imposées aujourd’hui à la personne ou à sa famille.
2/ La commission des droits et de l’intégration des personnes handicapées
Au sein de la maison départementale, la commission départementale d’éducation spéciale, la commission technique d’orientation et de reclassement professionnel et les sites pour la vie autonome, seront regroupés en une seule instance, la commission des droits et de l’intégration des personnes handicapées.
Cette organisation permettra notamment d’éviter en matière d’attribution de prestations et d’orientation les dysfonctionnements lors du passage des enfants à l’âge adulte. Elle facilitera la prise de décisions concernant à la fois la scolarisation, les études supérieures et l’orientation professionnelle.
Cette commission est composée notamment de représentants du département, des services de l’Etat, des organismes de protection sociale et des personnes qualifiées désignées par les associations.
La commission des droits et de l’intégration des personnes handicapées qui siège soit en formations spécialisées soit en formation plénière prend, sur la base de l’évaluation réalisée par l’équipe pluridisciplinaire et du plan de compensation proposé par cette dernière, les décisions d’ouverture des droits au bénéfice des personnes handicapées.
°
Dans la continuité de la loi de 1975, qui a fait de la solidarité envers les personnes handicapées une obligation nationale, et de la législation européenne et internationale de nondiscrimination, ce projet de loi entend prôner l’intégration des personnes handicapées dans la société en valorisant leurs capacités, leurs potentialités et en compensant leurs manques dans le respect de l’égalité des droits de tous les citoyens français.
Son ambition est d’aider les personnes handicapées à surmonter les épreuves parfois immenses qui sont les leurs et à se faire une vie d’homme, malgré tout.
#/#